Общее бремя
Полностью безотходное производство – для российского химического и нефтехимического комплекса остается мечтой. Большие или малые шламы, отвалы, стоки и «хвосты» есть у каждого более или менее крупного и среднего предприятия. Причем многие подобные «промышленные свалки» помнят еще эпоху советской химизации народного хозяйства, а по масштабам могут переплюнуть не одно поле для гольфа. По сегодняшнему законодательству федеральные власти не могут выступать правопреемниками таких объектов, а, значит, и не могут в полной мере расплачиваться за нанесенный ими вред окружающей среде. А приватизация российских химических предприятий в основном происходила без учета ответственности за экологический вред, нанесенный прошлой хозяйственной деятельностью. В результате появилось много бесхозных, брошенных, непривлекательных активов. Разобраться кто какую внес лепту в формирование того или иного подобного объекта подчас просто невозможно. Главный вопрос: как определить рамки ответственности за нанесенный экологический ущерб?
Говорят, специалисты по промышленной экологии были поражены масштабами загрязнения промплощадки завода ЗИЛ в Москве, когда в 2008 году территорию бывшего автогиганта сокращали, и часть его производств переводили за МКАД. На месте бывшего литейного производства теперь собираются построить кампус одного из столичных вузов, московский Департамент культуры предлагает превратить заводские здания в рестораны и кинотеатры. Являясь основным акционером, столичное правительство направляет бюджетные средства на ликвидацию экологического ущерб, причиненного территории – это считается правильным. Но что делать, если акционер не государство, а частный бизнес, а шлейф экологического ущерба накоплен или предыдущим собственником, или вовсе в «доэкологический» советский период. Кому в таком случае брать ответственность и расходы за нарушенные земли?
«Для будущего нужны законы, для прошлого – генеральная уборка»
Это слова прежнего министра природных ресурсов Юрия Трутнева. Столь емкой фразой он охарактеризовал сегодняшнюю официальную позицию власти на колоссальную по своим масштабам загрязнения экологическую обстановку в стране. По данным того же Минприроды в России на территориях с высокой степенью загрязнения накоплено 2,4 млрд тонн токсичных отходов. Под этой цифрой кроются не только отходы химических заводов, но и (в большей степени) побочные продукты деятельности черной и цветной металлургии, горнодобывающей и нефтедобывающей промышленности. Весь XX век прошел под эгидой увеличения мощностей, выработки, прибыли, но никак не экологичностью производства. Между тем, накопленные десятилетиями шламы, отвалы, полигоны явно или со временем влияют на здоровье проживающих по соседству людей– по данным ООН, от 25 до 33% регистрируемых в мире заболеваний напрямую связаны с низким качеством окружающей среды, вызванным техногенной нагрузкой. В Европе проблемой ответственности за прошлый экологический ущерб (ПЭУ) озаботились еще в 1970-х годах, в нашей же стране подобного понятия де-юре даже не существует.
Пока иного официального определения нет, специалисты по промышленной экологии под ПЭУ понимают остаточное воздействие/вред на здоровье человека и окружающую среду, вызванное прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельностью.
На Петербургском международном экономическом форуме глава Минприроды Сергей Донской, говоря о пути решения накопленного экологического ущерба (ПЭУ), озвучил планы о принятии программы по его ликвидации, на реализацию которой из казны выделят 97 млрд рублей. Но это лишь часть расходов, дополнительные средства попросят у частного сектора. «Надо изменить законодательство с тем, чтобы подключить к этому проекту бизнес. Будем его подталкивать к этому», - сказал министр. В Минприроды сообщили, что пока есть только концепция федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России до 2020 года», но подробностей не раскрывают. Однако есть все основания полагать, что согласно целевому характеру программы, в ней будет фигурировать некий перечень «горячих точек», на который в первую очередь стоит обратить внимание, силы и средства. В апреле этого года министерство определилось со списком, где будет 194 объекта экологического ущерба, требующие решения в течение ближайших 20 лет.
Пока в отсутствии каких-либо законов, федеральных программ или иных нормативных актов, формирующих механизм ответственности за «большие, старые свалки», в некоторых регионах не ждут с моря погоды и – принимают целевые программы для каждого конкретного случая. Так, в 2009 году из бюджета Самарской области было выделено около 300 млн рублей на «Социально-экономическое развитие и экологическую реабилитацию Чапаевска». В период с 1990 по 1997 год уровень падения промышленности здесь составил 80%. Надо понимать, что эта цифра складывается из предприятий ВПК, использовавших в производстве высокотоксичные и отходоемкие химические вещества. Ситуация усугублялась еще и тем, что планировка города предполагала застройку жилых массивов вблизи заводов в пределах их санитарно-защитных зон. Город в одиночку с рекультивацией зараженных 60 га не справился бы никогда, поэтому подключился областной бюджет. Однако такие случаи единичны, и показывают лишь, что решение приходит только в критических ситуациях.
Президентские поручения
С мертвой точки вопрос об узаконивании понятия ПЭУ сдвинулся после одного из самых обсуждаемых в экосообществе событий – в июне прошлого года прошло заседание Госсовета по экологии с участием тогдашнего президента Дмитрия Медведева в Дзержинске. Глава государства, осмотрев с вертолета шламонакопитель «Белое море», провел заседание Госсовета, на котором озвучил следующие данные: «К настоящему времени по стране в целом накоплено более 30 миллиардов тонн опасных отходов. Большинство из них – это отходы промышленной деятельности». Ученые РАН, оценки которых основываются на снимках из космоса, называют цифру в 80 млрд тонн. Вслед за этим, на официальном сайте Кремля появился список поручений по итогам заседания. Впервые за несколько десятилетий на столь высоком уровне было уделено внимание вопросу прошлого экологического ущерба (ПЭУ).
В поручениях правительству значилось среди прочего ввести в нормативно-правовую базу понятие «накопленный экологический ущерб», которое до сих пор нигде не было закреплено. А также разработать методику, порядок и полномочия для объектов хозяйственной деятельности для ликвидации ПЭУ. Уже упомянутому шламонакопителю «Белое море» повезло – его судьба была решена в поручении правительствам России и Нижегородской области совместно с «СИБУР-Нефтехимом» (на территории которого находится объект) обеспечить поэтапную ликвидацию шламонакопителя. Проблема заключалась еще и в том, что 93% шламов в амбаре было заполнено в советское время, и лишь 4% при нынешнем собственнике. В ходе проектных исследований выяснилось, что единственно целесообразным путем устранения «Белого моря» будет его консервация. Проект предусматривает изоляцию шлама от всех внешних воздействий, а его площадь покроют растительным слоем. Решение о консервации «Белого моря» было принято после изучения мирового опыта: чаще всего проблема шламохранилищ в мире решается именно таким образом. Генеральный директор «СИБУР-Нефтехима» Сергей Хлопов рассказал, что проект консервации уже передан на экспертизу, стоимость его реализации чуть более 1 млрд рублей. Основные затраты берет на себя федеральный бюджет, но также свою финансовую и организационную лепту вносит и СИБУР. Отчасти роль сыграло прямое указание президента, отчасти – предложенный компанией социально значимый проект развития территории бывшего полигона.
Новый закон
Исполнять другое поручение президента Медведева, данное на Госсовета в Дзержинске, принялись еще за год до упомянутого заседания. В 2010 году Минприроды подготовило пакет нового законодательства по экологической модернизации, где в частности, находится закон о ликвидации накопленного экологического ущерба: ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)». В весенней сессии 2012 года этот ФЗ даже побывал на первом чтении в Госдуме, после чего народные избранники вернули его в правительство на доработку. Говорят, для таких спорных законопроектов, это обычный этап прохождения по инстанциям для согласования и в том, что его рано или поздно примут, никто не сомневается.
Член комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Общественной палаты РФ Сергей Симак считает, что свою главную миссию – закрепить понятие ПЭУ – новый закон, очевидно, выполнит. Правда, согласно ст. 1, считать накопленным экологическим ущербом после его принятия будут «вред, который причинен окружающей среде в пределах земель, … государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен». Иными словами, законопроект будет распространяться только на бесхозные «свалки». «Такая формулировка перечеркивает законодательную базу для возможного частно-государственного партнерства для решения проблемы ПЭУ на действующих предприятиях», - говорит Сергей Симак.
Также рассматриваемый законопроект предусматривает новую редакцию 77 статьи закона «Об охране окружающей среды»: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде <…> обязаны возместить его в полном объеме с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, в соответствии с законодательством». Иными словами, по выражению начальника управления экологической безопасности одной из крупных нефтехимических компаний, «кто последний, тот дурак». В его словах есть доля истины, потому как брать на себя полностью расходы на восстановление загрязненных десятилетиями земель не просто убыточно, но непосильно для любого предприятия, даже самого прибыльного. О том, насколько значительной может быть цена для «генеральной уборки», могут проиллюстрировать расчеты консалтинговой компании «Инэка». Затраты могут составить: от 150 тыс. руб/га за техническую рекультивацию и до 2 млн руб/га на санитарно-гигиеническую рекультивацию шламового отстойника. И это не считая стоимости проектирования, биологическую рекультивацию.
Поэтому неудивительно, что в случае, когда ущерб экологии был нанесен или прежним акционером, или в доприватизационный период, частный бизнес подчас не потянет подобные расходы в одиночку. Все специалисты промышленной экологии в один голос говорят, что в таких случаях ответственность должна быть распределенной. В Минприроды на подобную точку зрения в неофициальном порядке отвечают: «При покупке активов частный сектор не задумывался о возможных последствиях, иначе нечего было акционировать. Приватизировали – несите ответственность».
В то же время если взглянуть на самую «отходную» отрасль, угольную (на каждую добытую тонну угля приходится до 10 тонн отходов), то позиция государства почему-то меняется с точностью до наоборот. В январе этого года еще будучи премьер-министром Владимир Путин во время визита в Новокузнецк пообещал выделить на продолжение программы по реструктуризации угольной промышленности более 5 млрд рублей. После 1998 года все угольные шахты в стране приватизированы. Разработанная Минэнерго и принятая правительством долгосрочная «Программа развития угольной отрасли на период до 2030 года» содержит, в частности, положение, согласно которому при выбытии 375 млн т мощностей будут реструктурированы неперспективные и убыточные предприятия отрасли. Это предполагает как решение социального (создание новых рабочих мест), так и технического вопроса (с полной рекультивацией отработанной шахты и ее отвалов). Заведующий кафедрой промышленной экологии РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина Станислав Мещеряков отмечая такую разницу в государственном подходе, говорит, что таким образом, государство решает «головную боль» по закрытию шахты акционеров угольной отрасли, но отказывает в подобной поддержке химической и нефтехимической отраслей.
Частно-государственное партнерство
Однако и без единых «правил игры» особо критичные случаи ПЭУ находят решение, правда, в частном порядке, путем длительных переговоров, в ходе которых определяют доли ресурсного обеспечения ликвидации ПЭУ. Одним из таких удачных примеров ЧГП может стать и гремевшей на всю страну в конце 90-х история с демеркуризацией «Усольехимпрома».
В 1998 году под давлением экологов на территории завода был закрыт цех ртутного электролиза. Тогда никто не позаботился о его консервации и обеззараживании местности. Людей, работающих там, просто перевели на другие производства, а корпус цеха забросили вместе с оборудованием без должного внимания. За одиннадцать лет бесхозное строение пришло в аварийное состояние, а вместе с ним и территория промзоны, где образовалось «ртутное озеро». Очевидцы говорят, что земля под цехом блестела от ртути на полметра вглубь. Это печальное наследство досталось группе «НИТОЛ», когда она в 2002 году приобрела активы усольского «Химпрома». На полную демеркуризацию необходимо было как минимум 700 млн рублей на срок до 10 лет. Решить проблему тогда пытался Минпромторг – ведомством был заказан проект по демеркуризации усольской площадки, но должного финансирования в проектном институте так и не дождались. В 2009 году группа объявила об успешном завершении переговоров с правительством Иркутской области, в результате которых удалось заручиться поддержкой региональных властей и даже получить финансирование на разработку полноценного проекта в размере 20 млн рублей, со своей стороны управляющая компания «НИТОЛ» выполняла всю организационную работу. К слову, сегодня проект проходит завершающую, экологическую, экспертизу и предварительно включен в федеральную целевую программу «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 год», в рамках которой на очищение промзоны «Усольехимпрома» заложено 1,2 млрд рублей. В ООО «Гипрохлор», организации, разработавшей проект, говорят, что со следующего года на «Химпроме» приступят к фактической демеркуризации.
Сегодня случай приобретения инвестором завода с «историческим» наследием – скорее исключение, чем правило. Возвращаясь к Дзержинску, можно вспомнить такой пример: завод «Дзержинское Оргстекло» рассматривалась для покупки немецким химическим гигантом Evonik Industries. Но сделка так и не состоялась, говорят, в том числе и по причине незаконного шламонакопителя «Черная дыра» на территории завода. В 2006 году в интервью журналу «Эксперт» тогдашний глава российского отделения германской химической корпорации Degussa (Evonik) Эдуард Альбрехт заявил: «Мы бы с удовольствием купили такой завод и инвестировали в его модернизацию. Но тут есть огромные риски, которые никто, кроме государства, не может преодолеть. Вот купим мы его, а через пять лет придет какой-нибудь чиновник из Минприроды и потребует решить все экологические вопросы, сделать все так, как было в 1901 году. Когда я докладывал своему начальству в компании об этих рисках, меня спросили, сколько денег потребуется на рекультивацию тридцати пяти гектаров на глубину двадцать метров? Я ответил, что не знаю, хватит ли годовой выручки Degussa на это мероприятие. Даже если есть хоть один процент вероятности такого развития событий, мы на это не пойдем».
Этот пример показывает, что хотя вопросы прошлого экологического ущерба могут разрешаться в каждом конкретном случае индивидуально и к обоюдному согласию бизнеса и государства («Белое море», «Усолье-Химпром»), отсутствие федерального законодательства затрудняет приток инвестиций в приобретение и развитие активов с давним и неблагополучным историческим наследием. При этом очевидно, что задача, стоящая перед российскими законодателями не так необычна, как может показаться.
Сегодня реализация социальных, общественно-значимых, научных объектов с большим успехом проходит на территориях бывших «заводов-монстров». Подобные примеры есть и в мировой практике: в Лондоне на территориях бывших полигонов ТБО построили олимпийские объекты, в Шанхае на заброшенных территориях – «Шанхай-экспо», в Нью-Йорке – на месте объездной дороги обустроили туристическую тропу. Повсеместно брошенные производственные мощности превращаются в арт-объекты (Московские дизайн-заводы «Флакон», «Винзавод» и т.д.), рекреационные зоны и прочие дизайнерские проекты. В России с 2006 по 2010 год была реализована госпрограмма создания технопарков в сфере высоких технологий. Большинство технопарков тогда построили на территориях убыточных или заброшенных заводов. К примеру, на территории одного из таких предприятий, по выпуску фототехнических пленок, «Тасма» был создан Казанский технополис «Химград». Таким образом, частно-государственное партнерство в решении проблемы ликвидации прошлого экологического ущерба все же возможно, несмотря на не самые дружелюбные к частному бизнесу законопроекты. Социально-значимый проект или инновационный подход – возможно, найдут отклик у государства, в том числе и финансовый.
Мировой опыт
Решить проблему химических отходов на мировом уровне и создать некий универсальный подход взялись в Управляющем Совете UNEP («Программа ООН по окружающей среде»). В мае 2009 года на четвертом совещании Конференции Сторон Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях был начат консультативный процесс по вариантам финансирования деятельности, связанной с химическими веществами и отходами. На последней сессии Совета управляющих Глобального форума по окружающей среде на уровне министров по окружающей среде в феврале этого года был подведен итог консультативного процесса. В документе отмечается, что «актуализация и привлечение промышленности необходимы, но недостаточны для финансирования рационального регулирования химических веществ и отходов. Важно активизировать участие промышленности в партнерствах, передаче технологии и создании потенциала, а также в выработке юридически обязательных и добровольных подходов». Таким образом, ООН подтверждает, что бремя экологических загрязнений и химических отходов прошлых лет должны нести на себе как частный бизнес, так и государство.
Кстати в итоговом документе этого консультативного процесса, проводимого UNEP, предлагаются несколько направлений-предложений по совершенствованию финансирования деятельности, связанной с химотходами. Как одно из них – создание нового целевого фонда по аналогии с Многосторонним фондом для осуществления Монреальского протокола (в 1990 году был учрежден многосторонний фонд оказания помощи развивающимся странам в осуществлении положений Протокола - развитые страны делают взносы в этот фонд, а развивающиеся страны могут обращаться за оказанием финансовой помощи для реализации конкретных проектов). Другой вариант – создание новой целевой области Фонда глобальной окружающей среды.
В США о проблемах, связанных с накопленным экологическим ущербом, задумались еще в 1980 году, когда Конгрессом США был принят Закон о комплексных экологических мерах, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде (CERCLA), известный также как программа «Суперфонда». Этот закон дал властям особые полномочия по принятию мер и определил механизмы ликвидации ПЭУ. Согласно этому закону был создан трастовый фонд «Суперфонд» для борьбы с негативными изменениями окружающей среды, вызванными наличием «исторического» наследия. Первоначальный капитал фонда составил $1,6 млрд , а уже через пять лет он равнялся $8,5 млрд. Средства эти на 86% были сформированы за счет налоговых отчислений на мазут и 42 промышленных химических продуктов. В задачи Агентства по охране природы входит поиск виновника и взыскание с него оплаты очистных мероприятий — добровольно или в судебном порядке. Если установить виновника загрязнения не удается, работы по очистке оплачиваются из «Суперфонда»).
В России нет федеральных бюджетных фондов или программ по финансированию ликвидации очагов прошлого экологического ущерба. Однако в рассматриваемом ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» предлагается установить требования по проведению равноценных работ по возмещению ущерба окружающей среды. Сегодня в законодательстве не содержится требований, обязывающих органы власти, в пользу которых взыскиваются штрафы за вред окружающей среде, проводить работы по восстановлению загрязненных земель. То есть у местных, региональных или федеральных властей с принятием закона появится новая строка в расходовании бюджетных средств – «генеральная уборка». Полностью безотходное производство – для российского химического и нефтехимического комплекса остается мечтой. Большие или малые шламы, отвалы, стоки и «хвосты» есть у каждого более или менее крупного и среднего предприятия. Причем многие подобные «промышленные свалки» помнят еще эпоху советской химизации народного хозяйства, а по масштабам могут переплюнуть не одно поле для гольфа. По сегодняшнему законодательству федеральные власти не могут выступать правопреемниками таких объектов, а, значит, и не могут в полной мере расплачиваться за нанесенный ими вред окружающей среде. А приватизация российских химических предприятий в основном происходила без учета ответственности за экологический вред, нанесенный прошлой хозяйственной деятельностью. В результате появилось много бесхозных, брошенных, непривлекательных активов. Разобраться кто какую внес лепту в формирование того или иного подобного объекта подчас просто невозможно. Главный вопрос: как определить рамки ответственности за нанесенный экологический ущерб?
Говорят, специалисты по промышленной экологии были поражены масштабами загрязнения промплощадки завода ЗИЛ в Москве, когда в 2008 году территорию бывшего автогиганта сокращали, и часть его производств переводили за МКАД. На месте бывшего литейного производства теперь собираются построить кампус одного из столичных вузов, московский Департамент культуры предлагает превратить заводские здания в рестораны и кинотеатры. Являясь основным акционером, столичное правительство направляет бюджетные средства на ликвидацию экологического ущерб, причиненного территории – это считается правильным. Но что делать, если акционер не государство, а частный бизнес, а шлейф экологического ущерба накоплен или предыдущим собственником, или вовсе в «доэкологический» советский период. Кому в таком случае брать ответственность и расходы за нарушенные земли?
«Для будущего нужны законы, для прошлого – генеральная уборка»
Это слова прежнего министра природных ресурсов Юрия Трутнева. Столь емкой фразой он охарактеризовал сегодняшнюю официальную позицию власти на колоссальную по своим масштабам загрязнения экологическую обстановку в стране. По данным того же Минприроды в России на территориях с высокой степенью загрязнения накоплено 2,4 млрд тонн токсичных отходов. Под этой цифрой кроются не только отходы химических заводов, но и (в большей степени) побочные продукты деятельности черной и цветной металлургии, горнодобывающей и нефтедобывающей промышленности. Весь XX век прошел под эгидой увеличения мощностей, выработки, прибыли, но никак не экологичностью производства. Между тем, накопленные десятилетиями шламы, отвалы, полигоны явно или со временем влияют на здоровье проживающих по соседству людей– по данным ООН, от 25 до 33% регистрируемых в мире заболеваний напрямую связаны с низким качеством окружающей среды, вызванным техногенной нагрузкой. В Европе проблемой ответственности за прошлый экологический ущерб (ПЭУ) озаботились еще в 1970-х годах, в нашей же стране подобного понятия де-юре даже не существует.
Пока иного официального определения нет, специалисты по промышленной экологии под ПЭУ понимают остаточное воздействие/вред на здоровье человека и окружающую среду, вызванное прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельностью.
На Петербургском международном экономическом форуме глава Минприроды Сергей Донской, говоря о пути решения накопленного экологического ущерба (ПЭУ), озвучил планы о принятии программы по его ликвидации, на реализацию которой из казны выделят 97 млрд рублей. Но это лишь часть расходов, дополнительные средства попросят у частного сектора. «Надо изменить законодательство с тем, чтобы подключить к этому проекту бизнес. Будем его подталкивать к этому», - сказал министр. В Минприроды сообщили, что пока есть только концепция федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России до 2020 года», но подробностей не раскрывают. Однако есть все основания полагать, что согласно целевому характеру программы, в ней будет фигурировать некий перечень «горячих точек», на который в первую очередь стоит обратить внимание, силы и средства. В апреле этого года министерство определилось со списком, где будет 194 объекта экологического ущерба, требующие решения в течение ближайших 20 лет.
Пока в отсутствии каких-либо законов, федеральных программ или иных нормативных актов, формирующих механизм ответственности за «большие, старые свалки», в некоторых регионах не ждут с моря погоды и – принимают целевые программы для каждого конкретного случая. Так, в 2009 году из бюджета Самарской области было выделено около 300 млн рублей на «Социально-экономическое развитие и экологическую реабилитацию Чапаевска». В период с 1990 по 1997 год уровень падения промышленности здесь составил 80%. Надо понимать, что эта цифра складывается из предприятий ВПК, использовавших в производстве высокотоксичные и отходоемкие химические вещества. Ситуация усугублялась еще и тем, что планировка города предполагала застройку жилых массивов вблизи заводов в пределах их санитарно-защитных зон. Город в одиночку с рекультивацией зараженных 60 га не справился бы никогда, поэтому подключился областной бюджет. Однако такие случаи единичны, и показывают лишь, что решение приходит только в критических ситуациях.
Президентские поручения
С мертвой точки вопрос об узаконивании понятия ПЭУ сдвинулся после одного из самых обсуждаемых в экосообществе событий – в июне прошлого года прошло заседание Госсовета по экологии с участием тогдашнего президента Дмитрия Медведева в Дзержинске. Глава государства, осмотрев с вертолета шламонакопитель «Белое море», провел заседание Госсовета, на котором озвучил следующие данные: «К настоящему времени по стране в целом накоплено более 30 миллиардов тонн опасных отходов. Большинство из них – это отходы промышленной деятельности». Ученые РАН, оценки которых основываются на снимках из космоса, называют цифру в 80 млрд тонн. Вслед за этим, на официальном сайте Кремля появился список поручений по итогам заседания. Впервые за несколько десятилетий на столь высоком уровне было уделено внимание вопросу прошлого экологического ущерба (ПЭУ).
В поручениях правительству значилось среди прочего ввести в нормативно-правовую базу понятие «накопленный экологический ущерб», которое до сих пор нигде не было закреплено. А также разработать методику, порядок и полномочия для объектов хозяйственной деятельности для ликвидации ПЭУ. Уже упомянутому шламонакопителю «Белое море» повезло – его судьба была решена в поручении правительствам России и Нижегородской области совместно с «СИБУР-Нефтехимом» (на территории которого находится объект) обеспечить поэтапную ликвидацию шламонакопителя. Проблема заключалась еще и в том, что 93% шламов в амбаре было заполнено в советское время, и лишь 4% при нынешнем собственнике. В ходе проектных исследований выяснилось, что единственно целесообразным путем устранения «Белого моря» будет его консервация. Проект предусматривает изоляцию шлама от всех внешних воздействий, а его площадь покроют растительным слоем. Решение о консервации «Белого моря» было принято после изучения мирового опыта: чаще всего проблема шламохранилищ в мире решается именно таким образом. Генеральный директор «СИБУР-Нефтехима» Сергей Хлопов рассказал, что проект консервации уже передан на экспертизу, стоимость его реализации чуть более 1 млрд рублей. Основные затраты берет на себя федеральный бюджет, но также свою финансовую и организационную лепту вносит и СИБУР. Отчасти роль сыграло прямое указание президента, отчасти – предложенный компанией социально значимый проект развития территории бывшего полигона.
Новый закон
Исполнять другое поручение президента Медведева, данное на Госсовета в Дзержинске, принялись еще за год до упомянутого заседания. В 2010 году Минприроды подготовило пакет нового законодательства по экологической модернизации, где в частности, находится закон о ликвидации накопленного экологического ущерба: ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)». В весенней сессии 2012 года этот ФЗ даже побывал на первом чтении в Госдуме, после чего народные избранники вернули его в правительство на доработку. Говорят, для таких спорных законопроектов, это обычный этап прохождения по инстанциям для согласования и в том, что его рано или поздно примут, никто не сомневается.
Член комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Общественной палаты РФ Сергей Симак считает, что свою главную миссию – закрепить понятие ПЭУ – новый закон, очевидно, выполнит. Правда, согласно ст. 1, считать накопленным экологическим ущербом после его принятия будут «вред, который причинен окружающей среде в пределах земель, … государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен». Иными словами, законопроект будет распространяться только на бесхозные «свалки». «Такая формулировка перечеркивает законодательную базу для возможного частно-государственного партнерства для решения проблемы ПЭУ на действующих предприятиях», - говорит Сергей Симак.
Также рассматриваемый законопроект предусматривает новую редакцию 77 статьи закона «Об охране окружающей среды»: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде <…> обязаны возместить его в полном объеме с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, в соответствии с законодательством». Иными словами, по выражению начальника управления экологической безопасности одной из крупных нефтехимических компаний, «кто последний, тот дурак». В его словах есть доля истины, потому как брать на себя полностью расходы на восстановление загрязненных десятилетиями земель не просто убыточно, но непосильно для любого предприятия, даже самого прибыльного. О том, насколько значительной может быть цена для «генеральной уборки», могут проиллюстрировать расчеты консалтинговой компании «Инэка». Затраты могут составить: от 150 тыс. руб/га за техническую рекультивацию и до 2 млн руб/га на санитарно-гигиеническую рекультивацию шламового отстойника. И это не считая стоимости проектирования, биологическую рекультивацию.
Поэтому неудивительно, что в случае, когда ущерб экологии был нанесен или прежним акционером, или в доприватизационный период, частный бизнес подчас не потянет подобные расходы в одиночку. Все специалисты промышленной экологии в один голос говорят, что в таких случаях ответственность должна быть распределенной. В Минприроды на подобную точку зрения в неофициальном порядке отвечают: «При покупке активов частный сектор не задумывался о возможных последствиях, иначе нечего было акционировать. Приватизировали – несите ответственность».
В то же время если взглянуть на самую «отходную» отрасль, угольную (на каждую добытую тонну угля приходится до 10 тонн отходов), то позиция государства почему-то меняется с точностью до наоборот. В январе этого года еще будучи премьер-министром Владимир Путин во время визита в Новокузнецк пообещал выделить на продолжение программы по реструктуризации угольной промышленности более 5 млрд рублей. После 1998 года все угольные шахты в стране приватизированы. Разработанная Минэнерго и принятая правительством долгосрочная «Программа развития угольной отрасли на период до 2030 года» содержит, в частности, положение, согласно которому при выбытии 375 млн т мощностей будут реструктурированы неперспективные и убыточные предприятия отрасли. Это предполагает как решение социального (создание новых рабочих мест), так и технического вопроса (с полной рекультивацией отработанной шахты и ее отвалов). Заведующий кафедрой промышленной экологии РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина Станислав Мещеряков отмечая такую разницу в государственном подходе, говорит, что таким образом, государство решает «головную боль» по закрытию шахты акционеров угольной отрасли, но отказывает в подобной поддержке химической и нефтехимической отраслей.
Частно-государственное партнерство
Однако и без единых «правил игры» особо критичные случаи ПЭУ находят решение, правда, в частном порядке, путем длительных переговоров, в ходе которых определяют доли ресурсного обеспечения ликвидации ПЭУ. Одним из таких удачных примеров ЧГП может стать и гремевшей на всю страну в конце 90-х история с демеркуризацией «Усольехимпрома».
В 1998 году под давлением экологов на территории завода был закрыт цех ртутного электролиза. Тогда никто не позаботился о его консервации и обеззараживании местности. Людей, работающих там, просто перевели на другие производства, а корпус цеха забросили вместе с оборудованием без должного внимания. За одиннадцать лет бесхозное строение пришло в аварийное состояние, а вместе с ним и территория промзоны, где образовалось «ртутное озеро». Очевидцы говорят, что земля под цехом блестела от ртути на полметра вглубь. Это печальное наследство досталось группе «НИТОЛ», когда она в 2002 году приобрела активы усольского «Химпрома». На полную демеркуризацию необходимо было как минимум 700 млн рублей на срок до 10 лет. Решить проблему тогда пытался Минпромторг – ведомством был заказан проект по демеркуризации усольской площадки, но должного финансирования в проектном институте так и не дождались. В 2009 году группа объявила об успешном завершении переговоров с правительством Иркутской области, в результате которых удалось заручиться поддержкой региональных властей и даже получить финансирование на разработку полноценного проекта в размере 20 млн рублей, со своей стороны управляющая компания «НИТОЛ» выполняла всю организационную работу. К слову, сегодня проект проходит завершающую, экологическую, экспертизу и предварительно включен в федеральную целевую программу «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 год», в рамках которой на очищение промзо
Говорят, специалисты по промышленной экологии были поражены масштабами загрязнения промплощадки завода ЗИЛ в Москве, когда в 2008 году территорию бывшего автогиганта сокращали, и часть его производств переводили за МКАД. На месте бывшего литейного производства теперь собираются построить кампус одного из столичных вузов, московский Департамент культуры предлагает превратить заводские здания в рестораны и кинотеатры. Являясь основным акционером, столичное правительство направляет бюджетные средства на ликвидацию экологического ущерб, причиненного территории – это считается правильным. Но что делать, если акционер не государство, а частный бизнес, а шлейф экологического ущерба накоплен или предыдущим собственником, или вовсе в «доэкологический» советский период. Кому в таком случае брать ответственность и расходы за нарушенные земли?
«Для будущего нужны законы, для прошлого – генеральная уборка»
Это слова прежнего министра природных ресурсов Юрия Трутнева. Столь емкой фразой он охарактеризовал сегодняшнюю официальную позицию власти на колоссальную по своим масштабам загрязнения экологическую обстановку в стране. По данным того же Минприроды в России на территориях с высокой степенью загрязнения накоплено 2,4 млрд тонн токсичных отходов. Под этой цифрой кроются не только отходы химических заводов, но и (в большей степени) побочные продукты деятельности черной и цветной металлургии, горнодобывающей и нефтедобывающей промышленности. Весь XX век прошел под эгидой увеличения мощностей, выработки, прибыли, но никак не экологичностью производства. Между тем, накопленные десятилетиями шламы, отвалы, полигоны явно или со временем влияют на здоровье проживающих по соседству людей– по данным ООН, от 25 до 33% регистрируемых в мире заболеваний напрямую связаны с низким качеством окружающей среды, вызванным техногенной нагрузкой. В Европе проблемой ответственности за прошлый экологический ущерб (ПЭУ) озаботились еще в 1970-х годах, в нашей же стране подобного понятия де-юре даже не существует.
Пока иного официального определения нет, специалисты по промышленной экологии под ПЭУ понимают остаточное воздействие/вред на здоровье человека и окружающую среду, вызванное прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельностью.
На Петербургском международном экономическом форуме глава Минприроды Сергей Донской, говоря о пути решения накопленного экологического ущерба (ПЭУ), озвучил планы о принятии программы по его ликвидации, на реализацию которой из казны выделят 97 млрд рублей. Но это лишь часть расходов, дополнительные средства попросят у частного сектора. «Надо изменить законодательство с тем, чтобы подключить к этому проекту бизнес. Будем его подталкивать к этому», - сказал министр. В Минприроды сообщили, что пока есть только концепция федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России до 2020 года», но подробностей не раскрывают. Однако есть все основания полагать, что согласно целевому характеру программы, в ней будет фигурировать некий перечень «горячих точек», на который в первую очередь стоит обратить внимание, силы и средства. В апреле этого года министерство определилось со списком, где будет 194 объекта экологического ущерба, требующие решения в течение ближайших 20 лет.
Пока в отсутствии каких-либо законов, федеральных программ или иных нормативных актов, формирующих механизм ответственности за «большие, старые свалки», в некоторых регионах не ждут с моря погоды и – принимают целевые программы для каждого конкретного случая. Так, в 2009 году из бюджета Самарской области было выделено около 300 млн рублей на «Социально-экономическое развитие и экологическую реабилитацию Чапаевска». В период с 1990 по 1997 год уровень падения промышленности здесь составил 80%. Надо понимать, что эта цифра складывается из предприятий ВПК, использовавших в производстве высокотоксичные и отходоемкие химические вещества. Ситуация усугублялась еще и тем, что планировка города предполагала застройку жилых массивов вблизи заводов в пределах их санитарно-защитных зон. Город в одиночку с рекультивацией зараженных 60 га не справился бы никогда, поэтому подключился областной бюджет. Однако такие случаи единичны, и показывают лишь, что решение приходит только в критических ситуациях.
Президентские поручения
С мертвой точки вопрос об узаконивании понятия ПЭУ сдвинулся после одного из самых обсуждаемых в экосообществе событий – в июне прошлого года прошло заседание Госсовета по экологии с участием тогдашнего президента Дмитрия Медведева в Дзержинске. Глава государства, осмотрев с вертолета шламонакопитель «Белое море», провел заседание Госсовета, на котором озвучил следующие данные: «К настоящему времени по стране в целом накоплено более 30 миллиардов тонн опасных отходов. Большинство из них – это отходы промышленной деятельности». Ученые РАН, оценки которых основываются на снимках из космоса, называют цифру в 80 млрд тонн. Вслед за этим, на официальном сайте Кремля появился список поручений по итогам заседания. Впервые за несколько десятилетий на столь высоком уровне было уделено внимание вопросу прошлого экологического ущерба (ПЭУ).
В поручениях правительству значилось среди прочего ввести в нормативно-правовую базу понятие «накопленный экологический ущерб», которое до сих пор нигде не было закреплено. А также разработать методику, порядок и полномочия для объектов хозяйственной деятельности для ликвидации ПЭУ. Уже упомянутому шламонакопителю «Белое море» повезло – его судьба была решена в поручении правительствам России и Нижегородской области совместно с «СИБУР-Нефтехимом» (на территории которого находится объект) обеспечить поэтапную ликвидацию шламонакопителя. Проблема заключалась еще и в том, что 93% шламов в амбаре было заполнено в советское время, и лишь 4% при нынешнем собственнике. В ходе проектных исследований выяснилось, что единственно целесообразным путем устранения «Белого моря» будет его консервация. Проект предусматривает изоляцию шлама от всех внешних воздействий, а его площадь покроют растительным слоем. Решение о консервации «Белого моря» было принято после изучения мирового опыта: чаще всего проблема шламохранилищ в мире решается именно таким образом. Генеральный директор «СИБУР-Нефтехима» Сергей Хлопов рассказал, что проект консервации уже передан на экспертизу, стоимость его реализации чуть более 1 млрд рублей. Основные затраты берет на себя федеральный бюджет, но также свою финансовую и организационную лепту вносит и СИБУР. Отчасти роль сыграло прямое указание президента, отчасти – предложенный компанией социально значимый проект развития территории бывшего полигона.
Новый закон
Исполнять другое поручение президента Медведева, данное на Госсовета в Дзержинске, принялись еще за год до упомянутого заседания. В 2010 году Минприроды подготовило пакет нового законодательства по экологической модернизации, где в частности, находится закон о ликвидации накопленного экологического ущерба: ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)». В весенней сессии 2012 года этот ФЗ даже побывал на первом чтении в Госдуме, после чего народные избранники вернули его в правительство на доработку. Говорят, для таких спорных законопроектов, это обычный этап прохождения по инстанциям для согласования и в том, что его рано или поздно примут, никто не сомневается.
Член комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Общественной палаты РФ Сергей Симак считает, что свою главную миссию – закрепить понятие ПЭУ – новый закон, очевидно, выполнит. Правда, согласно ст. 1, считать накопленным экологическим ущербом после его принятия будут «вред, который причинен окружающей среде в пределах земель, … государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен». Иными словами, законопроект будет распространяться только на бесхозные «свалки». «Такая формулировка перечеркивает законодательную базу для возможного частно-государственного партнерства для решения проблемы ПЭУ на действующих предприятиях», - говорит Сергей Симак.
Также рассматриваемый законопроект предусматривает новую редакцию 77 статьи закона «Об охране окружающей среды»: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде <…> обязаны возместить его в полном объеме с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, в соответствии с законодательством». Иными словами, по выражению начальника управления экологической безопасности одной из крупных нефтехимических компаний, «кто последний, тот дурак». В его словах есть доля истины, потому как брать на себя полностью расходы на восстановление загрязненных десятилетиями земель не просто убыточно, но непосильно для любого предприятия, даже самого прибыльного. О том, насколько значительной может быть цена для «генеральной уборки», могут проиллюстрировать расчеты консалтинговой компании «Инэка». Затраты могут составить: от 150 тыс. руб/га за техническую рекультивацию и до 2 млн руб/га на санитарно-гигиеническую рекультивацию шламового отстойника. И это не считая стоимости проектирования, биологическую рекультивацию.
Поэтому неудивительно, что в случае, когда ущерб экологии был нанесен или прежним акционером, или в доприватизационный период, частный бизнес подчас не потянет подобные расходы в одиночку. Все специалисты промышленной экологии в один голос говорят, что в таких случаях ответственность должна быть распределенной. В Минприроды на подобную точку зрения в неофициальном порядке отвечают: «При покупке активов частный сектор не задумывался о возможных последствиях, иначе нечего было акционировать. Приватизировали – несите ответственность».
В то же время если взглянуть на самую «отходную» отрасль, угольную (на каждую добытую тонну угля приходится до 10 тонн отходов), то позиция государства почему-то меняется с точностью до наоборот. В январе этого года еще будучи премьер-министром Владимир Путин во время визита в Новокузнецк пообещал выделить на продолжение программы по реструктуризации угольной промышленности более 5 млрд рублей. После 1998 года все угольные шахты в стране приватизированы. Разработанная Минэнерго и принятая правительством долгосрочная «Программа развития угольной отрасли на период до 2030 года» содержит, в частности, положение, согласно которому при выбытии 375 млн т мощностей будут реструктурированы неперспективные и убыточные предприятия отрасли. Это предполагает как решение социального (создание новых рабочих мест), так и технического вопроса (с полной рекультивацией отработанной шахты и ее отвалов). Заведующий кафедрой промышленной экологии РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина Станислав Мещеряков отмечая такую разницу в государственном подходе, говорит, что таким образом, государство решает «головную боль» по закрытию шахты акционеров угольной отрасли, но отказывает в подобной поддержке химической и нефтехимической отраслей.
Частно-государственное партнерство
Однако и без единых «правил игры» особо критичные случаи ПЭУ находят решение, правда, в частном порядке, путем длительных переговоров, в ходе которых определяют доли ресурсного обеспечения ликвидации ПЭУ. Одним из таких удачных примеров ЧГП может стать и гремевшей на всю страну в конце 90-х история с демеркуризацией «Усольехимпрома».
В 1998 году под давлением экологов на территории завода был закрыт цех ртутного электролиза. Тогда никто не позаботился о его консервации и обеззараживании местности. Людей, работающих там, просто перевели на другие производства, а корпус цеха забросили вместе с оборудованием без должного внимания. За одиннадцать лет бесхозное строение пришло в аварийное состояние, а вместе с ним и территория промзоны, где образовалось «ртутное озеро». Очевидцы говорят, что земля под цехом блестела от ртути на полметра вглубь. Это печальное наследство досталось группе «НИТОЛ», когда она в 2002 году приобрела активы усольского «Химпрома». На полную демеркуризацию необходимо было как минимум 700 млн рублей на срок до 10 лет. Решить проблему тогда пытался Минпромторг – ведомством был заказан проект по демеркуризации усольской площадки, но должного финансирования в проектном институте так и не дождались. В 2009 году группа объявила об успешном завершении переговоров с правительством Иркутской области, в результате которых удалось заручиться поддержкой региональных властей и даже получить финансирование на разработку полноценного проекта в размере 20 млн рублей, со своей стороны управляющая компания «НИТОЛ» выполняла всю организационную работу. К слову, сегодня проект проходит завершающую, экологическую, экспертизу и предварительно включен в федеральную целевую программу «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 год», в рамках которой на очищение промзоны «Усольехимпрома» заложено 1,2 млрд рублей. В ООО «Гипрохлор», организации, разработавшей проект, говорят, что со следующего года на «Химпроме» приступят к фактической демеркуризации.
Сегодня случай приобретения инвестором завода с «историческим» наследием – скорее исключение, чем правило. Возвращаясь к Дзержинску, можно вспомнить такой пример: завод «Дзержинское Оргстекло» рассматривалась для покупки немецким химическим гигантом Evonik Industries. Но сделка так и не состоялась, говорят, в том числе и по причине незаконного шламонакопителя «Черная дыра» на территории завода. В 2006 году в интервью журналу «Эксперт» тогдашний глава российского отделения германской химической корпорации Degussa (Evonik) Эдуард Альбрехт заявил: «Мы бы с удовольствием купили такой завод и инвестировали в его модернизацию. Но тут есть огромные риски, которые никто, кроме государства, не может преодолеть. Вот купим мы его, а через пять лет придет какой-нибудь чиновник из Минприроды и потребует решить все экологические вопросы, сделать все так, как было в 1901 году. Когда я докладывал своему начальству в компании об этих рисках, меня спросили, сколько денег потребуется на рекультивацию тридцати пяти гектаров на глубину двадцать метров? Я ответил, что не знаю, хватит ли годовой выручки Degussa на это мероприятие. Даже если есть хоть один процент вероятности такого развития событий, мы на это не пойдем».
Этот пример показывает, что хотя вопросы прошлого экологического ущерба могут разрешаться в каждом конкретном случае индивидуально и к обоюдному согласию бизнеса и государства («Белое море», «Усолье-Химпром»), отсутствие федерального законодательства затрудняет приток инвестиций в приобретение и развитие активов с давним и неблагополучным историческим наследием. При этом очевидно, что задача, стоящая перед российскими законодателями не так необычна, как может показаться.
Сегодня реализация социальных, общественно-значимых, научных объектов с большим успехом проходит на территориях бывших «заводов-монстров». Подобные примеры есть и в мировой практике: в Лондоне на территориях бывших полигонов ТБО построили олимпийские объекты, в Шанхае на заброшенных территориях – «Шанхай-экспо», в Нью-Йорке – на месте объездной дороги обустроили туристическую тропу. Повсеместно брошенные производственные мощности превращаются в арт-объекты (Московские дизайн-заводы «Флакон», «Винзавод» и т.д.), рекреационные зоны и прочие дизайнерские проекты. В России с 2006 по 2010 год была реализована госпрограмма создания технопарков в сфере высоких технологий. Большинство технопарков тогда построили на территориях убыточных или заброшенных заводов. К примеру, на территории одного из таких предприятий, по выпуску фототехнических пленок, «Тасма» был создан Казанский технополис «Химград». Таким образом, частно-государственное партнерство в решении проблемы ликвидации прошлого экологического ущерба все же возможно, несмотря на не самые дружелюбные к частному бизнесу законопроекты. Социально-значимый проект или инновационный подход – возможно, найдут отклик у государства, в том числе и финансовый.
Мировой опыт
Решить проблему химических отходов на мировом уровне и создать некий универсальный подход взялись в Управляющем Совете UNEP («Программа ООН по окружающей среде»). В мае 2009 года на четвертом совещании Конференции Сторон Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях был начат консультативный процесс по вариантам финансирования деятельности, связанной с химическими веществами и отходами. На последней сессии Совета управляющих Глобального форума по окружающей среде на уровне министров по окружающей среде в феврале этого года был подведен итог консультативного процесса. В документе отмечается, что «актуализация и привлечение промышленности необходимы, но недостаточны для финансирования рационального регулирования химических веществ и отходов. Важно активизировать участие промышленности в партнерствах, передаче технологии и создании потенциала, а также в выработке юридически обязательных и добровольных подходов». Таким образом, ООН подтверждает, что бремя экологических загрязнений и химических отходов прошлых лет должны нести на себе как частный бизнес, так и государство.
Кстати в итоговом документе этого консультативного процесса, проводимого UNEP, предлагаются несколько направлений-предложений по совершенствованию финансирования деятельности, связанной с химотходами. Как одно из них – создание нового целевого фонда по аналогии с Многосторонним фондом для осуществления Монреальского протокола (в 1990 году был учрежден многосторонний фонд оказания помощи развивающимся странам в осуществлении положений Протокола - развитые страны делают взносы в этот фонд, а развивающиеся страны могут обращаться за оказанием финансовой помощи для реализации конкретных проектов). Другой вариант – создание новой целевой области Фонда глобальной окружающей среды.
В США о проблемах, связанных с накопленным экологическим ущербом, задумались еще в 1980 году, когда Конгрессом США был принят Закон о комплексных экологических мерах, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде (CERCLA), известный также как программа «Суперфонда». Этот закон дал властям особые полномочия по принятию мер и определил механизмы ликвидации ПЭУ. Согласно этому закону был создан трастовый фонд «Суперфонд» для борьбы с негативными изменениями окружающей среды, вызванными наличием «исторического» наследия. Первоначальный капитал фонда составил $1,6 млрд , а уже через пять лет он равнялся $8,5 млрд. Средства эти на 86% были сформированы за счет налоговых отчислений на мазут и 42 промышленных химических продуктов. В задачи Агентства по охране природы входит поиск виновника и взыскание с него оплаты очистных мероприятий — добровольно или в судебном порядке. Если установить виновника загрязнения не удается, работы по очистке оплачиваются из «Суперфонда»).
В России нет федеральных бюджетных фондов или программ по финансированию ликвидации очагов прошлого экологического ущерба. Однако в рассматриваемом ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» предлагается установить требования по проведению равноценных работ по возмещению ущерба окружающей среды. Сегодня в законодательстве не содержится требований, обязывающих органы власти, в пользу которых взыскиваются штрафы за вред окружающей среде, проводить работы по восстановлению загрязненных земель. То есть у местных, региональных или федеральных властей с принятием закона появится новая строка в расходовании бюджетных средств – «генеральная уборка». Полностью безотходное производство – для российского химического и нефтехимического комплекса остается мечтой. Большие или малые шламы, отвалы, стоки и «хвосты» есть у каждого более или менее крупного и среднего предприятия. Причем многие подобные «промышленные свалки» помнят еще эпоху советской химизации народного хозяйства, а по масштабам могут переплюнуть не одно поле для гольфа. По сегодняшнему законодательству федеральные власти не могут выступать правопреемниками таких объектов, а, значит, и не могут в полной мере расплачиваться за нанесенный ими вред окружающей среде. А приватизация российских химических предприятий в основном происходила без учета ответственности за экологический вред, нанесенный прошлой хозяйственной деятельностью. В результате появилось много бесхозных, брошенных, непривлекательных активов. Разобраться кто какую внес лепту в формирование того или иного подобного объекта подчас просто невозможно. Главный вопрос: как определить рамки ответственности за нанесенный экологический ущерб?
Говорят, специалисты по промышленной экологии были поражены масштабами загрязнения промплощадки завода ЗИЛ в Москве, когда в 2008 году территорию бывшего автогиганта сокращали, и часть его производств переводили за МКАД. На месте бывшего литейного производства теперь собираются построить кампус одного из столичных вузов, московский Департамент культуры предлагает превратить заводские здания в рестораны и кинотеатры. Являясь основным акционером, столичное правительство направляет бюджетные средства на ликвидацию экологического ущерб, причиненного территории – это считается правильным. Но что делать, если акционер не государство, а частный бизнес, а шлейф экологического ущерба накоплен или предыдущим собственником, или вовсе в «доэкологический» советский период. Кому в таком случае брать ответственность и расходы за нарушенные земли?
«Для будущего нужны законы, для прошлого – генеральная уборка»
Это слова прежнего министра природных ресурсов Юрия Трутнева. Столь емкой фразой он охарактеризовал сегодняшнюю официальную позицию власти на колоссальную по своим масштабам загрязнения экологическую обстановку в стране. По данным того же Минприроды в России на территориях с высокой степенью загрязнения накоплено 2,4 млрд тонн токсичных отходов. Под этой цифрой кроются не только отходы химических заводов, но и (в большей степени) побочные продукты деятельности черной и цветной металлургии, горнодобывающей и нефтедобывающей промышленности. Весь XX век прошел под эгидой увеличения мощностей, выработки, прибыли, но никак не экологичностью производства. Между тем, накопленные десятилетиями шламы, отвалы, полигоны явно или со временем влияют на здоровье проживающих по соседству людей– по данным ООН, от 25 до 33% регистрируемых в мире заболеваний напрямую связаны с низким качеством окружающей среды, вызванным техногенной нагрузкой. В Европе проблемой ответственности за прошлый экологический ущерб (ПЭУ) озаботились еще в 1970-х годах, в нашей же стране подобного понятия де-юре даже не существует.
Пока иного официального определения нет, специалисты по промышленной экологии под ПЭУ понимают остаточное воздействие/вред на здоровье человека и окружающую среду, вызванное прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельностью.
На Петербургском международном экономическом форуме глава Минприроды Сергей Донской, говоря о пути решения накопленного экологического ущерба (ПЭУ), озвучил планы о принятии программы по его ликвидации, на реализацию которой из казны выделят 97 млрд рублей. Но это лишь часть расходов, дополнительные средства попросят у частного сектора. «Надо изменить законодательство с тем, чтобы подключить к этому проекту бизнес. Будем его подталкивать к этому», - сказал министр. В Минприроды сообщили, что пока есть только концепция федеральной целевой программы «Экологическая безопасность России до 2020 года», но подробностей не раскрывают. Однако есть все основания полагать, что согласно целевому характеру программы, в ней будет фигурировать некий перечень «горячих точек», на который в первую очередь стоит обратить внимание, силы и средства. В апреле этого года министерство определилось со списком, где будет 194 объекта экологического ущерба, требующие решения в течение ближайших 20 лет.
Пока в отсутствии каких-либо законов, федеральных программ или иных нормативных актов, формирующих механизм ответственности за «большие, старые свалки», в некоторых регионах не ждут с моря погоды и – принимают целевые программы для каждого конкретного случая. Так, в 2009 году из бюджета Самарской области было выделено около 300 млн рублей на «Социально-экономическое развитие и экологическую реабилитацию Чапаевска». В период с 1990 по 1997 год уровень падения промышленности здесь составил 80%. Надо понимать, что эта цифра складывается из предприятий ВПК, использовавших в производстве высокотоксичные и отходоемкие химические вещества. Ситуация усугублялась еще и тем, что планировка города предполагала застройку жилых массивов вблизи заводов в пределах их санитарно-защитных зон. Город в одиночку с рекультивацией зараженных 60 га не справился бы никогда, поэтому подключился областной бюджет. Однако такие случаи единичны, и показывают лишь, что решение приходит только в критических ситуациях.
Президентские поручения
С мертвой точки вопрос об узаконивании понятия ПЭУ сдвинулся после одного из самых обсуждаемых в экосообществе событий – в июне прошлого года прошло заседание Госсовета по экологии с участием тогдашнего президента Дмитрия Медведева в Дзержинске. Глава государства, осмотрев с вертолета шламонакопитель «Белое море», провел заседание Госсовета, на котором озвучил следующие данные: «К настоящему времени по стране в целом накоплено более 30 миллиардов тонн опасных отходов. Большинство из них – это отходы промышленной деятельности». Ученые РАН, оценки которых основываются на снимках из космоса, называют цифру в 80 млрд тонн. Вслед за этим, на официальном сайте Кремля появился список поручений по итогам заседания. Впервые за несколько десятилетий на столь высоком уровне было уделено внимание вопросу прошлого экологического ущерба (ПЭУ).
В поручениях правительству значилось среди прочего ввести в нормативно-правовую базу понятие «накопленный экологический ущерб», которое до сих пор нигде не было закреплено. А также разработать методику, порядок и полномочия для объектов хозяйственной деятельности для ликвидации ПЭУ. Уже упомянутому шламонакопителю «Белое море» повезло – его судьба была решена в поручении правительствам России и Нижегородской области совместно с «СИБУР-Нефтехимом» (на территории которого находится объект) обеспечить поэтапную ликвидацию шламонакопителя. Проблема заключалась еще и в том, что 93% шламов в амбаре было заполнено в советское время, и лишь 4% при нынешнем собственнике. В ходе проектных исследований выяснилось, что единственно целесообразным путем устранения «Белого моря» будет его консервация. Проект предусматривает изоляцию шлама от всех внешних воздействий, а его площадь покроют растительным слоем. Решение о консервации «Белого моря» было принято после изучения мирового опыта: чаще всего проблема шламохранилищ в мире решается именно таким образом. Генеральный директор «СИБУР-Нефтехима» Сергей Хлопов рассказал, что проект консервации уже передан на экспертизу, стоимость его реализации чуть более 1 млрд рублей. Основные затраты берет на себя федеральный бюджет, но также свою финансовую и организационную лепту вносит и СИБУР. Отчасти роль сыграло прямое указание президента, отчасти – предложенный компанией социально значимый проект развития территории бывшего полигона.
Новый закон
Исполнять другое поручение президента Медведева, данное на Госсовета в Дзержинске, принялись еще за год до упомянутого заседания. В 2010 году Минприроды подготовило пакет нового законодательства по экологической модернизации, где в частности, находится закон о ликвидации накопленного экологического ущерба: ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)». В весенней сессии 2012 года этот ФЗ даже побывал на первом чтении в Госдуме, после чего народные избранники вернули его в правительство на доработку. Говорят, для таких спорных законопроектов, это обычный этап прохождения по инстанциям для согласования и в том, что его рано или поздно примут, никто не сомневается.
Член комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Общественной палаты РФ Сергей Симак считает, что свою главную миссию – закрепить понятие ПЭУ – новый закон, очевидно, выполнит. Правда, согласно ст. 1, считать накопленным экологическим ущербом после его принятия будут «вред, который причинен окружающей среде в пределах земель, … государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен». Иными словами, законопроект будет распространяться только на бесхозные «свалки». «Такая формулировка перечеркивает законодательную базу для возможного частно-государственного партнерства для решения проблемы ПЭУ на действующих предприятиях», - говорит Сергей Симак.
Также рассматриваемый законопроект предусматривает новую редакцию 77 статьи закона «Об охране окружающей среды»: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде <…> обязаны возместить его в полном объеме с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, в соответствии с законодательством». Иными словами, по выражению начальника управления экологической безопасности одной из крупных нефтехимических компаний, «кто последний, тот дурак». В его словах есть доля истины, потому как брать на себя полностью расходы на восстановление загрязненных десятилетиями земель не просто убыточно, но непосильно для любого предприятия, даже самого прибыльного. О том, насколько значительной может быть цена для «генеральной уборки», могут проиллюстрировать расчеты консалтинговой компании «Инэка». Затраты могут составить: от 150 тыс. руб/га за техническую рекультивацию и до 2 млн руб/га на санитарно-гигиеническую рекультивацию шламового отстойника. И это не считая стоимости проектирования, биологическую рекультивацию.
Поэтому неудивительно, что в случае, когда ущерб экологии был нанесен или прежним акционером, или в доприватизационный период, частный бизнес подчас не потянет подобные расходы в одиночку. Все специалисты промышленной экологии в один голос говорят, что в таких случаях ответственность должна быть распределенной. В Минприроды на подобную точку зрения в неофициальном порядке отвечают: «При покупке активов частный сектор не задумывался о возможных последствиях, иначе нечего было акционировать. Приватизировали – несите ответственность».
В то же время если взглянуть на самую «отходную» отрасль, угольную (на каждую добытую тонну угля приходится до 10 тонн отходов), то позиция государства почему-то меняется с точностью до наоборот. В январе этого года еще будучи премьер-министром Владимир Путин во время визита в Новокузнецк пообещал выделить на продолжение программы по реструктуризации угольной промышленности более 5 млрд рублей. После 1998 года все угольные шахты в стране приватизированы. Разработанная Минэнерго и принятая правительством долгосрочная «Программа развития угольной отрасли на период до 2030 года» содержит, в частности, положение, согласно которому при выбытии 375 млн т мощностей будут реструктурированы неперспективные и убыточные предприятия отрасли. Это предполагает как решение социального (создание новых рабочих мест), так и технического вопроса (с полной рекультивацией отработанной шахты и ее отвалов). Заведующий кафедрой промышленной экологии РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина Станислав Мещеряков отмечая такую разницу в государственном подходе, говорит, что таким образом, государство решает «головную боль» по закрытию шахты акционеров угольной отрасли, но отказывает в подобной поддержке химической и нефтехимической отраслей.
Частно-государственное партнерство
Однако и без единых «правил игры» особо критичные случаи ПЭУ находят решение, правда, в частном порядке, путем длительных переговоров, в ходе которых определяют доли ресурсного обеспечения ликвидации ПЭУ. Одним из таких удачных примеров ЧГП может стать и гремевшей на всю страну в конце 90-х история с демеркуризацией «Усольехимпрома».
В 1998 году под давлением экологов на территории завода был закрыт цех ртутного электролиза. Тогда никто не позаботился о его консервации и обеззараживании местности. Людей, работающих там, просто перевели на другие производства, а корпус цеха забросили вместе с оборудованием без должного внимания. За одиннадцать лет бесхозное строение пришло в аварийное состояние, а вместе с ним и территория промзоны, где образовалось «ртутное озеро». Очевидцы говорят, что земля под цехом блестела от ртути на полметра вглубь. Это печальное наследство досталось группе «НИТОЛ», когда она в 2002 году приобрела активы усольского «Химпрома». На полную демеркуризацию необходимо было как минимум 700 млн рублей на срок до 10 лет. Решить проблему тогда пытался Минпромторг – ведомством был заказан проект по демеркуризации усольской площадки, но должного финансирования в проектном институте так и не дождались. В 2009 году группа объявила об успешном завершении переговоров с правительством Иркутской области, в результате которых удалось заручиться поддержкой региональных властей и даже получить финансирование на разработку полноценного проекта в размере 20 млн рублей, со своей стороны управляющая компания «НИТОЛ» выполняла всю организационную работу. К слову, сегодня проект проходит завершающую, экологическую, экспертизу и предварительно включен в федеральную целевую программу «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 год», в рамках которой на очищение промзо
Источник: http://www.rupec.ru